問題的提出

教材是知識的載體，在教育過程中發揮著主要作用；教材是歷史文化傳承的載體，在國家認同、文化認同和民族認同中具有重要的價值。“毒教材”事件后，黨中央高度重視教材工作，作出了一系列重要指示，明確教材建設是國家事權。根據中央要求，教育部從2012年起組織編寫義務教育階段《道德與法治》《語文》《歷史》三科國家統編教材。2016年，國務院在《關于加強和改進新形勢下大中小學教材建設》提出加大中小學三科統編教材的統一使用力度，力爭在3年時間內實現統編教材使用全覆蓋；2017年9月，國家統編教材在全國所有地區投入使用；2020年8月，內蒙古自治區發布《全區民族語言授課學校小學一年級和初中一年級使用國家統編<語文>教材實施方案》，要求中小學統一使用三科國家統編教材；2020年12月，習近平總書記強調：“文化認同是最深層次的認同，是民族團結之根、民族和睦之魂；要認真做好推廣普及國家通用語言文字工作，全面推行使用國家統編教材。”

關于在全國推廣國家統編教材的規定在社會中引發一系列爭議，盡管各地教育廳對相關質疑已有回應，但仍有必要在憲法和法律的框架下，證成推行國家統編教材的合法性與正當性。


推行國家統編教材規定的形式審查

推行國家統編教材是國家教育權教材管理事權的體現，《憲法》《教育法》概括性規定了教材的管理權限，但并未對統編教材作具體規定。2019年12月，教育部修訂《中小學教材管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規定國家統一編寫、統一審核、統一使用統編教材，《辦法》是教育行政機關有權在全國推行國家統編教材的法律依據，屬于部委規章。部委規章是否有權規定在全國地區推行國家統編教材？這一規定是否侵犯了民族區域自治權？本文首先依據立法程序的形式要件展開分析。

（一）法律保留原則

法律保留原則規定某些法律事項只能由全國人大及其常委會以法律的形式加以規定。《立法法》第8條第（三）項提到“民族區域自治制度”只能由全國人大及其常委會通過制定法律予以規定。分析推行國家統編教材是否屬于“民族區域自治制度”是判斷《辦法》規定在全國推行統編教材是否符合立法權限要求的重要環節。

民族區域自治制度主要是通過民族自治地方行使自治權予以實現的。首先，從自治權行使的外在表現來看，它有權變通執行國家法律政策；從自治權的實質內核來看，它是民族自治地方相對于中央國家管理權的一種權利。《憲法》第89條規定“國務院領導和管理民族事務，保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”，此處使用的是“權利”而非“權力”，說明民族自治地方享有的自治權對于國家整體而言是一種權利。其次，《民族區域自治法》規定了少數民族地區在經濟、文化等領域享有自治權，但并非少數民族地區所有的經濟和文化事務都屬于民族自治事項范圍。依據《民族區域自治法》序言第2段可以看出自治權是聚居的少數民族形成顯見的民族特點后行使的自治權。因此，民族自治地區自治機關的自治立法權客體只能是“本民族的內部事務”。

依據《憲法》第119條民族自治機關在教育領域享有自治權。少數民族地區的教育自治權權限范圍應體現為“民族自治地方聚居少數民族內部的教育事務”，且應具備三個特點：主體性、教育性、獨有性。主體性是指該事務的主體是民族自治地方聚居少數民族享有的，而不包括漢族或其他散居少數民族。教育性是指該事務所屬領域為教育領域，不包括其他領域。獨有性是指并非聚居少數民族所有的教育事務均包括在內，該事務應具有民族性。

《辦法》關于推行國家統編教材的規定，并非只針對民族地區單獨實行，而是站在鑄牢中華民族共同體意識的戰略高度實施于全國的制度。故其不具有民族獨有性，不屬于民族自治地區教育自治權的范疇，也不涉及民族區域自治制度。且《民族區域自治法》第36條明確規定，民族自治地方的自治機關行使管理本地方教育的自治權時，應遵循“國家的教育方針”、“依據法律規定”。所以在少數民族地區推行國家統編教材不屬于《立法法》第8條規定的“民族區域自治制度”，不需要遵循法律保留原則。

（二）立法程序

國家教育權是國家統治權的一部分，行使國家教育權必須經過法律的授權。從教育部頒布的《辦法》的立法程序上來看，它符合職權范圍和立法權限規定。

第一，從立法權限上看，我國《教育法》第15條、《義務教育法》第7條均規定國務院教育行政機關主管全國教育工作，有統籌規劃、協調管理全國教育事業的職權。教育部是國務院主管教育事業和語言文字工作的組成部門，教育部有權負責各級各類教育的統籌規劃和協調管理，組織審定基礎教育國家課程教材，統籌和指導少數民族教育工作。黨的十八大以來，國家提出一系列關于加強和改進大中小學教材建設的要求，強調要始終堅持正確的政治方向和價值導向，健全教材建設相關規章制度，依法依規推進教材建設。為貫徹黨中央要求，教育部有權在開展全國教材工作管理事項中頒布《辦法》。

第二，從規范制定的程序上來看，2001年《中小學教材編寫審定管理暫行辦法》（現已廢止）第3條規定“國家鼓勵和支持有條件的單位、團體和個人編寫符合中小學教學改革需要的高質量、有特色的教材，特別是適合農村地區和少數民族地區使用的教材。”同年，教育部印發《基礎教育課程改革綱要（試行）》提出“要實行國家基本要求指導下的教材多樣化政策，鼓勵有關機構、出版部門等依據國家課程標準組織編寫中小學教材”。為貫徹黨的十八大以來國家對教材工作的一系列重要指示，教育部于2019年頒布《辦法》，第4條規定：思想政治（道德與法治）、語文、歷史課程教材，以及其他意識形態屬性較強的教材和涉及國家主權、安全、民族、宗教等內容的教材，實行國家統一編寫、統一審核、統一使用。2020年，教育部發布《教育部關于廢止部分規章的決定》廢止了《中小學教材編寫審定管理暫行辦法》。之后，國家教材委員會成立，統籌指導管理全國的教材工作，三科教材的編寫、審定權由國家負責。可見，為貫徹中共中央關于教材建設工作中推行國家統編教材的決策，教育部頒布的《辦法》符合立法程序。

推行國家統編教材規定的實質審查

法律規定的內容不僅需要程序合法，還應符合法的實質要求，即適當性原則、必要性原則和狹義比例原則。

（一）符合適當性原則

適當性原則是指公權力采取的措施能夠實現或促進憲法和法律的根本目的。只有推行國家統編教材能夠實現和促進這種目的時，才能肯定其適當性。

在民族地區推行國家統編教材有益鑄牢中華民族共同體意識。教育是鑄牢中華民族共同體的基礎，而教材是教育的基礎。鑄牢中華民族共同體意識以民族團結進步為根本，統編教材內在地反映國家的主流意識形態和社會價值觀，是促進各民族交往交流、民族團結的重要橋梁。其次，統編教材的內容設計充分考慮到民族教育的特殊性和差異性，在更深層面呵護民族情感。鑄牢中華民族共同體意識以“五個認同”為核心，而“五個認同”的內容在統編教材中得到了充分的體現，在語文統編教材中的體現最為明顯。

在民族地區推行國家統編教材有利于捍衛國家安全與國家主權。在民族地區推行國家統編教材，能夠使各族人民更加明晰中華民族共同體內部各民族與國家的關系定位，不斷提升各民族群眾對國家的認同，打牢各族人民的中華民族共同體思想基礎，增強各民族凝聚力、向心力和戰斗力，維護國家統一和國家安全。

在民族地區推行國家統編教材有利于培育社會主義合格接班人。習近平總書記曾指出：“青少年是祖國的未來，民族的希望。我們黨立志于中華民族千秋偉業，必須培養一代又一代擁護中國共產黨領導和我國社會主義制度、立志為中國特色社會主義事業奮斗終身的有用人才……把下一代教育好、培養好，從學校抓起、從娃娃抓起。”國家統編教材具有重要且特殊的育人功能，有利于全面落實立德樹人的根本任務，形成主線貫穿、循序漸進、螺旋上升的一體化人才培養格局，對于培育全面發展的社會主義建設者和接班人有不可替代的作用。

因此在民族地區推行國家統編教材的決策有助于鑄牢中華民族共同體意識、維護國家主權、培育社會主義合格接班人，符合適當性原則。

（二）符合必要性原則

必要性原則需要立法者、行政者首先應確定各個手段的損害大小，然后再對這些不同的具有適當性的手段進行比較分析，最終挑選出一個最小損害的手段。

少數民族教育具有雙重性。一方面，在教育領域首先考慮和適應本民族文化環境和本民族的發展需要，體現民族特色；另一方面，在教育領域還要加固主體民族為主的統一國家的發展和需要。在少數民族地區推行統編三科教材正是兼顧少數民族教育雙重性的重要決策部署。一方面，除三科意識形態較強的教材以外，其他科目教材的編寫、審定權仍屬于少數民族地區，保障民族地區教材的多樣性；另一方面，以維護國家教育權的統一性為原則，通過三科統編教材全面貫徹黨的教育方針，為培養中國特色社會主義事業建設者和接班人打好基礎。

如果只是單純地比較手段的損害性大小，而不顧手段對公共利益的促進程度，那么通過必要性原則選出的手段確實是絕對損害最小的，但對目的的實現程度卻往往也是最小的。運用比例原則在考察是否符合必要性原則的同時，不應忽略政府實施某項手段的財政支出成本。財政支出成本過大的手段，同損害公民利益過大的手段一樣是令人難以接受的。統編三科教材兼顧了政府的行政成本。國家教育行政部門仍可以鼓勵和支持有條件的單位、團體和個人編寫符合國家發展、教育改革需要的教材，同時為確保教材內容的質量，所有教材在當地或國家教育行政部門批準備案，由教育行政部門審定后，方可以在當地學校投入使用，以此來實現黨中央對各地區教材的監管。但在盡可能保證各地區教材建設的多樣性的同時，對地方教材監管不能過于寬松，以防止教材被不法分子利用，在教材管理事項中保障國家教育權的行使。

綜合比較，如果對少數民族地區的全部科目教材進行統一嚴格管理，可能會破壞民族教育的雙重性，加重行政成本；如果監管過于寬松，國家在教育事務上的權力又難以發揮。所以在少數民族地區推行三科意識形態屬性較強的統編教材的決策，對公民權益影響較小，兼顧了行政成本，是必要的、緩和的手段。

（三）符合狹義比例原則

狹義比例原則是指國家行為對公民權益造成損害的程度和追求正當目的的重要性與緊迫性之間需要進行整體性權衡，不能為了較小的公益目的，而使公民權益承受過大的損失。

在民族地區推行國家統編教材不僅體現的是民族教育、權利保障問題，更體現的是國家利益。教材制度本質上是爭奪知識控制權的政治產物，是一種“國家產品”。在多民族的文化環境中必須依賴教科書這樣的文化工具設立一定基本的價值準則，平衡族群間利益取向的差異。進入新時代以來，黨中央站在國家發展全局、國家意識形態安全的戰略高度，提出要以鑄牢中華民族共同體意識為主線做好各項民族工作。三科統編教材是黨和國家教育方針的直接體現，具備鮮明的意識形態屬性，在鑄牢中華民族共同體意識中發揮著全方位的滲透性作用。

在民族地區推行國家統編教材有利于促進少數民族權利保障。國家統編教材為民族文化提供更廣闊的展示平臺，有利于發展繁榮本民族文化，保障少數民族文化權利。各少數民族群眾通過使用國家統編教材，能夠充分、及時地享受社會主義國家的發展成果，享受更加公平、更有質量的教育，構建民族地區高質量教育體系。通過發展高質量教育、保障文化權利來促進民族地區經濟社會權利的全面保障。

在民族地區推行國家統編教材雖然改變了少數民族地區教材選擇、編訂、使用的部分管理權限，但并未否定民族地區對其他美術、體育、數學等中小學教材的管理權限，這些教材的編寫、審定權仍歸屬于民族地區，民族地區仍可以通過其他教材發展具有本民族特色的教育。

通過以上分析，在少數民族地區推行統編教材不僅有利于國家教育權的實現，且有利于保障少數民族群體的權益。這項決策與憲法的價值相符，沒有損害少數民族自治地方的權益，符合憲法實質要求。


本文系教育部人文社會科學重點研究基地項目“國家通用語言文字推廣與少數民族經濟社會文化權利發展研究”的階段性研究成果。

作者單位：西北政法大學

責任編輯：張言